經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型的食品安全違法犯罪一直是食品安全治理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，懲罰性賠償在公益訴訟中能根除違法經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，警示警戒更多的經(jīng)營(yíng)者守法合規(guī)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，守住食品安全底線。在12月9日舉辦的新時(shí)代食品安全法制建設(shè)學(xué)術(shù)論壇上，與會(huì)專家學(xué)者就發(fā)揮消協(xié)、檢察院在食品領(lǐng)域提起公益訴訟的職能，提高違法行為人的違法成本，加強(qiáng)媒體典型案件的曝光，從多點(diǎn)防控食品欺詐的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)等話題展開探討，研討公益訴訟懲罰性賠償制度在遏制食品欺詐方面的重要作用。

　　規(guī)制食品欺詐是食安治理工作重點(diǎn)難點(diǎn)

　　在全球生產(chǎn)消費(fèi)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連的大背景下，食品的生產(chǎn)與消費(fèi)成為民生之本。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者基于經(jīng)濟(jì)目的而實(shí)施的食品欺詐，往往利用各種手段故意摻假、造假、非法添加，或者故意提供錯(cuò)誤信息或虛假信息，從而欺騙消費(fèi)者?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)中重點(diǎn)提到，要在2035年實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型食品安全違法犯罪明顯減少”的目標(biāo)，北京市食品藥品安全法治研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授孫穎指出，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型食品安全違法犯罪往往與食品欺詐聯(lián)系在一起，嚴(yán)重的食品欺詐將會(huì)導(dǎo)致該類犯罪，并造成嚴(yán)重的社會(huì)危害。

　　孫穎指出，食品欺詐并非我國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，而是世界普遍存在的現(xiàn)象。世界各國(guó)對(duì)食品欺詐基本形成了一種共識(shí)，即經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型的食品摻假和標(biāo)簽、說(shuō)明書虛假。美國(guó)、歐盟等地關(guān)于食品安全的立法眾多，但也并沒(méi)有哪部律法直接提到了食品欺詐，而是分別對(duì)食品欺詐的某一組成部分進(jìn)行了規(guī)制。

　　孫穎表示，我國(guó)食品欺詐問(wèn)題多發(fā)且嚴(yán)重，僵尸肉、有機(jī)食品亂象等事件，都是在生產(chǎn)與消費(fèi)信息嚴(yán)重不對(duì)稱的前提下，生產(chǎn)者或者生產(chǎn)環(huán)節(jié)的參與者們對(duì)食品進(jìn)行摻雜摻假，同時(shí)隱瞞真實(shí)信息，用以謀取不合法利益。另外，盡管在立法中對(duì)食品欺詐的規(guī)制囊括了從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的食品生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)，但是在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于食品欺詐的監(jiān)管主要仍將重點(diǎn)放在流通環(huán)節(jié)，對(duì)于生產(chǎn)環(huán)節(jié)關(guān)注不足，存在食品欺詐在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)規(guī)制的不協(xié)調(diào)問(wèn)題。

　　孫穎表示，《意見》中可以看到，規(guī)制食品欺詐，減少經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型食品安全違法犯罪是食品安全治理工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)，因此，如何在現(xiàn)有法律框架下，準(zhǔn)確認(rèn)定食品欺詐的性質(zhì)類型，準(zhǔn)確地適用法律，進(jìn)而追責(zé)，充分貫徹企業(yè)主體責(zé)任原則，從事后銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管的角度倒逼食品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的升級(jí)改善，成為食品欺詐規(guī)制的一個(gè)重要問(wèn)題。她指出，應(yīng)堅(jiān)持多點(diǎn)立法、多點(diǎn)治理，注重發(fā)揮不同法律的規(guī)范價(jià)值與作用，在協(xié)同共治方面，政府部門可以與大專院校、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度合作，發(fā)揮其科研能力與技術(shù)力量，利用專業(yè)的食品檢測(cè)分析手段和數(shù)據(jù)處理技術(shù)，分析食品欺詐事件的成因與重點(diǎn)領(lǐng)域，從源頭減少食品欺詐的發(fā)生。

　　公益訴訟懲罰性賠償制度提高違法成本

　　《意見》明確要實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰。嚴(yán)厲打擊違法犯罪，積極完善食品安全民事和行政公益訴訟，做好與民事和行政訴訟的銜接與配合，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。

　　違法成本過(guò)低是當(dāng)前我國(guó)食品安全違法行為發(fā)生的重要原因，違法行為人通過(guò)違法行為獲得的利益與其付出的違法成本不成正比，“一本多利”成為違法行為人不斷出現(xiàn)的內(nèi)在利益動(dòng)力，提高違法行為人的違法成本，能夠有效遏制食品安全違法行為的發(fā)生。

　　中國(guó)法學(xué)會(huì)消法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)河山指出，懲罰性賠償在我國(guó)仍處于不斷發(fā)展完善的過(guò)程。1993年，我國(guó)首次提出懲罰性賠償理論，直到2009年，食品安全法才明確提出，消費(fèi)者可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金。但由于懲罰性賠償?shù)钠鹪V人被限定為消費(fèi)者，因此，讓不法分子有縫可鉆。

　　北京市人民檢察院第四分院檢察官助理郝利凡指出，民事訴訟法有“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的舉證規(guī)則，但食品消費(fèi)存在小額、分散、多數(shù)、隱蔽、潛伏等特點(diǎn)，讓消費(fèi)者難以提交舉證憑證。消費(fèi)者往往因此放棄維權(quán)，給違法犯罪分子和不法商家以可乘之機(jī)。

　　作為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟最早的領(lǐng)域之一，近年來(lái)，多地檢察機(jī)關(guān)成功“激活”了食藥領(lǐng)域民事公益訴訟的懲罰性賠償條款，在維護(hù)社會(huì)公共利益，保護(hù)“舌尖上的安全”方面發(fā)揮了積極效能。近幾年的多起案件中，檢察機(jī)關(guān)提起刑事公訴，代表國(guó)家懲治危害食品安全的刑事犯罪，同時(shí)作為公共利益的代表提起民事公益訴訟，維護(hù)了眾多消費(fèi)者的合法權(quán)益。郝利凡表示，在食品安全訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)比消費(fèi)者個(gè)人提起懲罰性賠償更加合理且有效，能夠更好地制裁非法經(jīng)營(yíng)者，彌補(bǔ)社會(huì)公益所遭受的損害。

　　但郝利凡指出，食品安全領(lǐng)域公益訴訟屬于新類型的民事訴訟，在我國(guó)正處于起步探索階段，相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋并不完善。司法實(shí)踐中對(duì)于危害食品安全領(lǐng)域的民事公益訴訟是否應(yīng)支持檢察機(jī)關(guān)或相關(guān)組織提起懲罰性賠償訴訟，理論界與實(shí)務(wù)界仍存在爭(zhēng)議。

　　針對(duì)理論界有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提出懲罰性賠償與消費(fèi)者個(gè)人的訴求重合且產(chǎn)生沖突，郝利凡認(rèn)為二者并不重合。消費(fèi)者提起私益訴訟是對(duì)自身遭受損害的恢復(fù)和補(bǔ)償，懲罰性賠償金歸消費(fèi)者個(gè)人所有。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟是對(duì)食品安全消費(fèi)領(lǐng)域公共利益造成損害的彌補(bǔ)，純粹是為了公共利益，懲罰性賠償也是用于彌補(bǔ)、恢復(fù)受損害的公共利益。懲罰性賠償并非是針對(duì)個(gè)體的利益補(bǔ)償，而是一種有效的威懾機(jī)制，懲罰性賠償在公益訴訟中能夠體現(xiàn)雙重預(yù)防功能，一方面罰當(dāng)其害，要求非法經(jīng)營(yíng)者賠償對(duì)社會(huì)公共利益造成的損害，剝奪其非法經(jīng)營(yíng)行為所獲得的非法利益，根除違法經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，防止再犯;另一方面發(fā)揮公益訴訟在保護(hù)社會(huì)公共利益中的防線作用，警示警戒更多的經(jīng)營(yíng)者守法合規(guī)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，守住食品安全底線。

　　中國(guó)人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員孫娟娟針對(duì)《意見》中提到的改革許可認(rèn)證制度表示，堅(jiān)持“放管服”相結(jié)合，要精準(zhǔn)把握“放管服”內(nèi)涵，做到法制監(jiān)管、勤勉監(jiān)管、透明監(jiān)管、信用監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管、靶向監(jiān)管，消除監(jiān)管盲區(qū)、鑄造監(jiān)管合力、提升監(jiān)管公信，做到對(duì)食安問(wèn)題零容忍。

新聞背景

　　12月9日，中國(guó)法學(xué)會(huì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)研究會(huì)、北京市食品藥品安全法治研究會(huì)2019年聯(lián)合年會(huì)暨新時(shí)代食品安全法制建設(shè)學(xué)術(shù)論壇在北京舉辦。

　　食品安全關(guān)系群眾身體健康，關(guān)系中華民族未來(lái)，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，關(guān)系全國(guó)13億多人“舌尖上的安全”。中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)卓澤淵指出，在2013年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記首次提出“用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，確保廣大人民群眾舌尖上的安全”。《意見》就是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于食品安全新理念新思想新戰(zhàn)略的重大舉措。研究會(huì)會(huì)員要從目標(biāo)、辦法、責(zé)任、制度、價(jià)值5個(gè)問(wèn)題入手，積極探索，研究解決在貫徹落實(shí)中央重大決策部署過(guò)程中的新情況、新問(wèn)題。

　　北京市法學(xué)會(huì)黨組成員、專職副會(huì)長(zhǎng)李寧強(qiáng)調(diào)，《意見》中提出“堅(jiān)持安全第一、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、堅(jiān)持預(yù)防為主、堅(jiān)持依法監(jiān)管、堅(jiān)持改革創(chuàng)新、堅(jiān)持共治共享”的食品安全基本原則“，落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任，推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理能力，推進(jìn)食品安全社會(huì)共治，開展食品安全放心工程建設(shè)攻堅(jiān)行動(dòng)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”等要求，是黨中央著眼黨和國(guó)家事業(yè)全局，對(duì)食品安全工作作出的重大部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大任務(wù)。會(huì)議分別通過(guò)了中國(guó)法學(xué)會(huì)消法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)河山、北京市食品藥品安全法治研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)成功所作的2019年工作報(bào)告。

　　論壇上，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院研究員任國(guó)征、中國(guó)出入境檢驗(yàn)檢疫協(xié)會(huì)生態(tài)原產(chǎn)地分會(huì)秘書長(zhǎng)李秀波、中國(guó)法學(xué)會(huì)消法研究會(huì)副秘書長(zhǎng)楊榮堅(jiān)等專家也分別從食品安全法制中的“信任”、生態(tài)原產(chǎn)地保護(hù)產(chǎn)品與食品安全、小產(chǎn)區(qū)電商平臺(tái)與食品安全等方面和與會(huì)專家學(xué)者進(jìn)行了深入交流。

　　會(huì)議由北京市食品藥品安全法治研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海主持，并與參會(huì)人員分享了會(huì)議共識(shí)。來(lái)自中國(guó)法學(xué)會(huì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)研究會(huì)、北京市食品藥品安全法治研究會(huì)150余位會(huì)員和媒體記者參加會(huì)議。

　　案件回放

全國(guó)首例互聯(lián)網(wǎng)公益訴訟案宣判

兩被告支付賠償金61萬(wàn)余元

　　杭州互聯(lián)網(wǎng)法院對(duì)李某、劉某侵害消費(fèi)者合法權(quán)益互聯(lián)網(wǎng)民事公益訴訟一案9月6日進(jìn)行在線宣判，認(rèn)定兩被告通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公眾銷售含有有毒有害物質(zhì)的保健食品，構(gòu)成對(duì)消費(fèi)領(lǐng)域公共利益的侵害，依法應(yīng)共同承擔(dān)向社會(huì)公眾賠禮道歉、賠償公共利益損失61萬(wàn)余元的侵權(quán)責(zé)任。

　　據(jù)悉，本案是全國(guó)首例在線審理的互聯(lián)網(wǎng)民事公益訴訟案件、互聯(lián)網(wǎng)法院首例組成七人合議庭進(jìn)行審理的案件、全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)在線提起的公益訴訟案件，也是中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》，提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”后，全國(guó)首例在消費(fèi)民事公益訴訟中支持懲罰性賠償?shù)陌讣?/p>

　　2016年至2018年，兩被告以低價(jià)大量購(gòu)入無(wú)生產(chǎn)日期、無(wú)質(zhì)量合格證、無(wú)生產(chǎn)廠家的“減肥膠囊”后，自行灌裝并加貼標(biāo)簽，以“純中藥七天瘦加強(qiáng)版強(qiáng)效瘦身減肥瘦大腿肚子誠(chéng)招V信代理一件代發(fā)”等產(chǎn)品名，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交易向不特定消費(fèi)者加價(jià)出售上述膠囊。公安機(jī)關(guān)對(duì)兩被告立案?jìng)刹?，現(xiàn)場(chǎng)查獲、扣押兩被告銷售減肥膠囊27瓶，經(jīng)檢測(cè)，產(chǎn)品中含有西布曲明、酚酞成分，而西布曲明、酚酞對(duì)人體有危害，屬于禁止在食品(含保健食品)中添加的非食品原料。兩被告購(gòu)進(jìn)減肥膠囊共計(jì)134252余顆，絕大部分通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷售流向市場(chǎng)，其中流向市場(chǎng)的34886顆無(wú)銷售記錄保存，難以核查銷售對(duì)象的身份情況。公益訴訟起訴人在辦理轄區(qū)內(nèi)刑事案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)兩被告通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向眾多消費(fèi)者銷售有毒有害的食用產(chǎn)品，其中大量產(chǎn)品通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)銷售流向市場(chǎng)且難以核查確定消費(fèi)者主體身份，對(duì)不特定社會(huì)主體利益構(gòu)成侵害。經(jīng)履行法定的公告程序后，沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟，故杭州拱墅區(qū)人民檢察院提起公益訴訟，請(qǐng)求判令兩被告共同支付賠償金610400元(銷售價(jià)款的10倍)，并在全國(guó)性的媒體或平臺(tái)上公開賠禮道歉。

　　法院經(jīng)審理后認(rèn)為，兩被告銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品，系對(duì)人數(shù)眾多且不特定的消費(fèi)者共同利益的侵害，已構(gòu)成對(duì)食品消費(fèi)領(lǐng)域社會(huì)公共利益的侵害，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)民事侵權(quán)責(zé)任，判決兩被告共同承擔(dān)向社會(huì)公眾賠禮道歉、賠償公共利益損失61萬(wàn)余元的侵權(quán)責(zé)任。

　　業(yè)界聲音

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授 戚建剛:

　　加大懲罰力度并不是解決食品安全問(wèn)題的最佳途徑，應(yīng)該完善民事侵權(quán)賠償制度。最新修改的民事訴訟法，已經(jīng)明確規(guī)定了公益訴訟制度，針對(duì)環(huán)境污染案件、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為可以由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起公益訴訟，但是對(duì)于公益訴訟制度的具體內(nèi)容還沒(méi)有規(guī)定，需要等待司法解釋進(jìn)一步的規(guī)定。食品安全問(wèn)題一旦發(fā)生就會(huì)造成不特定多數(shù)的消費(fèi)者利益的損害，從節(jié)約訴訟成本以及全面保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的方面看，公益訴訟是解決此類問(wèn)題的重要途徑。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授  高秦偉:

　　在食品產(chǎn)業(yè)，食品安全公益訴訟是推動(dòng)食品企業(yè)發(fā)展與繁榮的重要助力，因此修改食品安全法時(shí)可以考慮設(shè)立公益訴訟制度。至于規(guī)范的問(wèn)題，首先是哪些團(tuán)體或者組織甚至個(gè)人可以提起公益訴訟，這需要討論。律師能否參與訴訟更是個(gè)值得探討的問(wèn)題。我個(gè)人認(rèn)為可以，而且有利于確保有關(guān)法律條款的施行。食品安全法第96條規(guī)定了懲罰性賠償制度，立法原意在于鼓勵(lì)消費(fèi)者運(yùn)用訴訟的手段保護(hù)自己，同時(shí)也能提高不法企業(yè)的違法成本。然而，實(shí)踐中很少有消費(fèi)者提起懲罰性賠償?shù)脑V訟。究其原因在于對(duì)消費(fèi)者個(gè)人來(lái)說(shuō)，由于損失不大，再加上走司法程序費(fèi)時(shí)費(fèi)力，很難真正付諸于行動(dòng)。而律師不同，通過(guò)接受眾多消費(fèi)者的委托，可以集中起訴，讓社會(huì)各方參與治理食品安全問(wèn)題成為可能。

　　最高人民檢察院第八檢察廳二級(jí)高級(jí)檢察官  賴紅軍:

　　針對(duì)生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品犯罪行為，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟是刑事檢察和公益訴訟檢察辦案工作緊密結(jié)合的體現(xiàn)，既有利于嚴(yán)懲生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品犯罪行為，又發(fā)揮了保護(hù)不特定多數(shù)消費(fèi)者合法權(quán)益的公益訴訟檢察職能作用，案件辦理過(guò)程是檢察機(jī)關(guān)整體履職能力的綜合展現(xiàn)。