河南大學法學院 婁丙錄 孫 宇

完善配套相關法律法規(guī)

　　優(yōu)化冷鏈食品監(jiān)管機制，首先建議提升以《中華人民共和國食品安全法》為核心的冷鏈食品監(jiān)管法律法規(guī)的效力位階。

　　提升現(xiàn)有法律法規(guī)效力位階最為重要的是強化《中華人民共和國食品安全法》的權威性。作為一部綜合性、跨部門的法律，《中華人民共和國食品安全法》涉及食品監(jiān)管、行政管理、市場執(zhí)法等多個領域，其不僅涉及政府的監(jiān)管行為，也涉及刑事責任、民事責任等問題。而作為我國食品安全監(jiān)管的核心法律，《中華人民共和國食品安全法》必然是，也應當是冷鏈食品安全監(jiān)管的基本法律。因此，提升以《中華人民共和國食品安全法》為核心的冷鏈食品監(jiān)管法律法規(guī)的效力位階，既可以增強其自身的權威性與統(tǒng)攝力，也可以為冷鏈食品的法律監(jiān)管提供更強力的法理支持。

　　要健全冷鏈食品監(jiān)管體系、完善冷鏈食品監(jiān)管配套法律法規(guī)，就要在梳理出冷鏈食品監(jiān)管全過程的立法空白與制度真空后進行立法填充，對重復、矛盾的監(jiān)管規(guī)則進行清理、整合、統(tǒng)一，用《中華人民共和國食品安全法》中的食品安全監(jiān)管要求對冷鏈食品行業(yè)立法的各要素、各環(huán)節(jié)、各方面進行統(tǒng)領與指導。

　　現(xiàn)階段在我國專門就冷鏈食品流通環(huán)節(jié)立法的條件尚不具備的情況下，建議借鑒發(fā)達國家立法經(jīng)驗，通過制定專門的食品流通法，來對包括冷鏈食品在內(nèi)的各種食品的流通環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。比如在進口冷鏈食品方面，針對新時期的進口冷鏈食品安全問題與特征，可以結合我國國情，借鑒美國、日本、德國等國家進口冷鏈食品監(jiān)管制度，進一步修改、完善以《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》為核心的進出口食品安全監(jiān)管法規(guī)。可以在《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》等相關法規(guī)中增加專門的冷鏈食品監(jiān)管條款，對進口冷鏈食品所涉及的風險監(jiān)控、應急處理、責任劃分等具體問題作出明確的配套規(guī)定；同時，也可以仿照美國《國外供應商驗證計劃法規(guī)》（FSVP）構建起我國的國外食品供應商驗證制度，由食品監(jiān)管部門主導對國外冷鏈食品供應商進行統(tǒng)一的認證、驗證以及風險評估與分析，以此在源頭上確保進口冷鏈食品的安全。

實行統(tǒng)一的標準化立法

　　食品安全秩序的優(yōu)劣，取決于食品安全標準是否科學合理以及食品安全標準被遵守的狀況。而冷鏈食品標準既是統(tǒng)一行業(yè)內(nèi)部行為、實現(xiàn)行業(yè)標準化作業(yè)的依據(jù)，也是監(jiān)管機關管控冷鏈食品安全風險、規(guī)制冷鏈食品行業(yè)違法違規(guī)行為的重要參考。冷鏈食品行業(yè)的標準化進程面臨著范圍廣泛、技術復雜、構成多元的難題，而標準重復、標準交叉、標準缺失等又都會成為冷鏈食品發(fā)展的障礙。因此，當前我國冷鏈食品地域化的標準立法現(xiàn)狀，很容易導致食品安全企業(yè)責任與政府監(jiān)管責任隨著空間的轉(zhuǎn)換而聯(lián)結不暢，給冷鏈食品違法行為提供生存空間，最終使現(xiàn)有法規(guī)、標準在無法有效規(guī)范我國冷鏈食品各環(huán)節(jié)市場主體的同時，損害了法律法規(guī)的統(tǒng)一性和權威性。

　　因此，建議在形成統(tǒng)一的國家標準體系之前，開展對各地現(xiàn)有標準的清理整頓工作，淘汰已經(jīng)過時的陳舊標準，整合矛盾、沖突的地方標準，并在清理整頓過程中摸清冷鏈食品標準體系中的內(nèi)容構成、環(huán)節(jié)聯(lián)結以及相互作用機制。而在制定統(tǒng)一的國家標準時，應該在立足于維護公共健康安全的基礎上，充分考慮食品冷鏈行業(yè)與冷鏈食品產(chǎn)業(yè)的實際情況，前瞻性地做好冷鏈食品標準制定規(guī)劃，加強對國際標準的接入與適用，深化與行業(yè)協(xié)會、市場主體的溝通合作，推進冷鏈行業(yè)標準的規(guī)范化，以此構建起層次分明、具體可行的冷鏈食品標準體系。如在冷鏈食品標準化的過程中，應該充分吸納諸如中國物流與采購聯(lián)合會冷鏈物流專業(yè)委員會（以下簡稱中物聯(lián)冷鏈委）等冷鏈食品領域行業(yè)協(xié)會參與。一方面，冷鏈食品行業(yè)作為專業(yè)化極強的行業(yè)，行業(yè)協(xié)會的加入可以協(xié)助立法機關以及政府部門制定冷鏈食品各種專業(yè)化的法律法規(guī)及標準制度；另一方面，行業(yè)協(xié)會也可以積極地為冷鏈食品企業(yè)提供專業(yè)化服務，促進統(tǒng)一標準的落實。

　　實際上，當前我國冷鏈食品標準化立法工作已經(jīng)取得了可喜的進展。由國家衛(wèi)生健康委員會、國家市場監(jiān)管總局聯(lián)合制定的《食品安全國家標準 食品冷鏈物流衛(wèi)生規(guī)范》（GB 31605—2020）在2021年3月已經(jīng)開始正式實施。作為當前我國食品冷鏈物流領域最全面的強制性標準，這一規(guī)范在起草時就廣泛吸納了中物聯(lián)冷鏈委等社會組織共同參與。該規(guī)范的出臺在有效地填補了冷鏈食品監(jiān)管法規(guī)不足供給的同時，也使我國的冷鏈食品標準化工作邁上了一個新的臺階。

建立冷鏈食品多元共治機制

　　積極培育專業(yè)化社會組織與社會力量參與冷鏈食品監(jiān)管，是優(yōu)化冷鏈食品監(jiān)管執(zhí)法體制機制過程中亟待落實的工作之一。在我國今后的冷鏈食品安全監(jiān)管中，建議重視第三方監(jiān)管機制的作用，建立冷鏈食品多元共治機制。

　　首先，作為政府與市場外的“第三種力量”“看得見的手”與“看不見的手”之外“第三只手”的行業(yè)協(xié)會，應當發(fā)揮其在冷鏈食品安全治理中的功能與作用。對于極富專業(yè)性的冷鏈食品行業(yè)，政府監(jiān)管部門在專業(yè)性方面尚顯不足，而行業(yè)協(xié)會作為本行業(yè)精英企業(yè)的集合，其在微觀上對冷鏈食品的具體生產(chǎn)技術、工藝流程，在宏觀上對冷鏈食品行業(yè)的現(xiàn)時態(tài)勢、發(fā)展趨勢等方面都勢必會有更加充分全面的認識與了解。因此，引入行業(yè)協(xié)會參與冷鏈食品安全治理既是治理主體多元化的體現(xiàn)，也是治理過程的專業(yè)化需要。

　　其次，作為食品安全監(jiān)管的監(jiān)管受體與最終受益人，應該積極吸納冷鏈食品經(jīng)營者與消費者共同參與冷鏈食品安全治理，使冷鏈食品的經(jīng)營者、消費者從過去監(jiān)管過程中的服從者、旁觀者的角色轉(zhuǎn)化為冷鏈食品監(jiān)管的參與者，使他們作為冷鏈食品監(jiān)管的利害關系人在冷鏈食品安全治理過程中“共治共享”。

　　而多元共治的冷鏈食品監(jiān)管模式除了要求政府外社會主體多元參與，政府內(nèi)部的冷鏈食品監(jiān)管主體的組成也應當多元。由于冷鏈食品涉及的環(huán)節(jié)長、領域?qū)?，對監(jiān)管主體的專業(yè)性要求高，單一部門對冷鏈食品實行全流程監(jiān)管既不可取也不現(xiàn)實。在當前，我國冷鏈食品監(jiān)管實踐中各部門、各區(qū)域間缺乏協(xié)同的現(xiàn)象十分普遍，因此，政府部門對冷鏈食品監(jiān)管的多元參與恰恰是建立冷鏈食品多元共治機制的應有之義。而政府內(nèi)部監(jiān)管主體的多元構成并非是要冷鏈食品安全監(jiān)管回到“多頭管理”的老路，實際上是為實現(xiàn)冷鏈食品的綜合性、全面性監(jiān)管，在食品監(jiān)管部門主導下相關領域監(jiān)管部門專業(yè)化監(jiān)管力量的整合。若要實現(xiàn)這種多元監(jiān)管，就應當逐步建立起包括食品監(jiān)管部門、海關檢疫部門以及交通運輸部門等在內(nèi)的負有冷鏈食品主要監(jiān)管責任的政府機構共同參與的冷鏈食品安全綜合協(xié)調(diào)組織或聯(lián)席會議制度,實行對冷鏈食品的綜合監(jiān)管與整體治理，推動跨區(qū)域冷鏈食品的協(xié)同監(jiān)管、監(jiān)管互認與信息共享，以此避免冷鏈食品在流通中因環(huán)節(jié)和區(qū)域的移轉(zhuǎn)而造成的監(jiān)管脫節(jié)。

建立冷鏈食品全程可追溯機制

　　在食品冷鏈中，每個環(huán)節(jié)的安全風險都有可能隨著供應鏈傳導進而演變成公共食品衛(wèi)生事件，而實現(xiàn)全程“可追溯”就是管控冷鏈食品安全風險，保障冷鏈食品安全的重要手段。因此，建立冷鏈食品全程可追溯機制，使食品冷鏈的每一個環(huán)節(jié)都可以做到信息回溯和查詢也就成為現(xiàn)階段冷鏈食品監(jiān)管的當務之急。

　　從技術層面上來看，伴隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等數(shù)字化技術的發(fā)展，在技術整合與運用的基礎上建立冷鏈食品可追溯機制，對食品冷鏈進行全過程監(jiān)控與全方位管理已經(jīng)不是難題。而通過冷鏈食品的全程可追溯管理，實現(xiàn)對冷鏈食品從生產(chǎn)、運輸?shù)戒N售全過程的即時跟蹤與動態(tài)觀測，可以實現(xiàn)對冷鏈食品信息數(shù)據(jù)的全方位收集分析，以此精準發(fā)現(xiàn)和處理食品冷鏈各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的安全問題。冷鏈食品全程可追溯機制的全流程信息數(shù)據(jù)的共享可以使消費者與監(jiān)管部門對冷鏈食品信息進行查詢和溯源——監(jiān)管部門可以隨時監(jiān)控食品安全態(tài)勢，獲得關于監(jiān)管對象的精確信息，消費者也可以有效規(guī)避冷鏈食品安全風險。同時，由于冷鏈食品對時效性的極致要求，在極短的時間內(nèi)要完成產(chǎn)、運、銷等多個環(huán)節(jié)的工作，因此，如果沒有全程可追溯機制，在消費端一旦出現(xiàn)食品安全問題時如何對短時間、多環(huán)節(jié)冷鏈流程的主體進行歸責就成了一個難題?？傮w上來看，可溯源機制的建立既能夠明確各方主體的責任，又有助于提高食品安全監(jiān)管效率，還可以充分確保冷鏈食品安全，真正實現(xiàn)冷鏈食品“來源可溯、去向可查、責任可究”。而實際上，在現(xiàn)階段我國的冷鏈食品監(jiān)管過程中，部分地區(qū)就已經(jīng)開始嘗試建立冷鏈食品可追溯機制，并取得了良好的效果。如在新冠肺炎疫情中，為防止新冠肺炎病毒借助冷鏈運輸?shù)男笄萑?、水產(chǎn)品及其外包裝等物品傳播蔓延，浙江省要求進口冷鏈食品包裝上必須標注以“浙冷鏈”系統(tǒng)為依托的“冷鏈食品溯源碼”,北京市與河南省也先后建立了“北京冷鏈”與“豫冷鏈”等冷鏈食品追溯系統(tǒng)。在這些省市，消費者和監(jiān)管機關通過掃描二維碼或登錄追溯系統(tǒng)，就可以掌握該食品的產(chǎn)地、物流以及銷售等信息，實現(xiàn)對進口冷鏈食品尤其是來自疫情高發(fā)國家和地區(qū)食品的精準追溯。

建立冷鏈食品安全事件應急處置機制

　　冷鏈食品安全事件應急處置機制的構建，除了可以依托冷鏈食品多元共治機制以及全程可追溯機制等冷鏈食品安全的常態(tài)化治理手段外，還可以從三方面入手。

　　一是建立前突處置機制，將處置關口前移。只有做好預防處置和提前應對，才能避免后續(xù)冷鏈食品安全事件的發(fā)生。如國務院印發(fā)的《進口冷鏈食品預防性全面消毒工作方案》就要求冷鏈食品在與境內(nèi)人員首次接觸前，不論來源與種類，都要對其運輸工具以及產(chǎn)品包裝進行全面消毒。除此之外，作為世界最大的進口食品消費國，對冷鏈食品進口地實行境外檢查、遠程視頻檢查以及要求冷鏈食品入關前進行自我檢測也是有力舉措。

　　二是建立封閉管理機制。在發(fā)生由冷鏈食品引發(fā)的突發(fā)食品安全事件時，應當啟動應急響應機制對高風險冷鏈食品進行空間分隔、閉環(huán)管理，保證與其他食品不交集、不混裝。以此在便于后續(xù)甄別查驗的同時，也最大限度減少交叉污染的風險。

　　三是可以仿照疫情中的航班熔斷機制實行進口冷鏈食品熔斷機制。根據(jù)《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》，海關總署有權對涉疫情等具有重大食品安全隱患的進口食品采取暫?；蚪惯M口的控制措施。因此后續(xù)我國可以建立常態(tài)化的進口冷鏈食品熔斷機制，對于多次檢測出病毒陽性或者是其他原因?qū)е吕滏湲a(chǎn)品多次檢測不合格的出口企業(yè)、地區(qū)、國家，暫停對其冷鏈食品進口。