糧食安全是涉及我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定的全局性、基礎(chǔ)性的重大戰(zhàn)略問題，是保障國(guó)家安全的重要基石。黨的十九大報(bào)告提出，確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，這一論斷表明中央對(duì)我國(guó)國(guó)情、農(nóng)情、糧情的深刻把握，也展示了中央確保國(guó)家糧食安全的堅(jiān)定決心。2019年10月14日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《中國(guó)的糧食安全》白皮書，為新時(shí)期確保國(guó)家糧食安全提出了新的構(gòu)想。面對(duì)國(guó)內(nèi)外錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)，新時(shí)期確保國(guó)家糧食安全要實(shí)行全產(chǎn)業(yè)鏈的安全保障措施，進(jìn)一步完善糧食安全保障體系，提升糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

　　中國(guó)糧食安全形勢(shì)正處于歷史最好水平

　　在國(guó)家政策的強(qiáng)力支持下，糧食安全形勢(shì)迎來了歷史最好水平。從供給看，糧食產(chǎn)量連續(xù)七年保持在6億噸以上，2018年糧食總產(chǎn)量達(dá)到65789萬噸，單產(chǎn)達(dá)到5621公斤/公頃，糧食供給充足，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了“壓艙石”和“定海神針”的作用。同時(shí)糧食生產(chǎn)機(jī)械化水平不斷提升，與信息技術(shù)、金融、國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)一步融合，空間布局不斷優(yōu)化，現(xiàn)代化水平大幅提高。從需求看，糧食總消費(fèi)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，2018年大米、小麥、玉米、大豆總消費(fèi)量分別約為14953萬噸、12583萬噸、22465萬噸和10664萬噸，肉制品進(jìn)口已對(duì)飼料糧需求形成替代，短期內(nèi)糧食供需基本平衡，糧價(jià)總體穩(wěn)定。

　　糧食安全仍面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

　　新世紀(jì)以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，資源稟賦矛盾日益凸顯，糧食生產(chǎn)成本顯著提高，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)更加復(fù)雜，給糧食安全帶來巨大挑戰(zhàn)。

　　一是糧食生產(chǎn)的資源約束和生態(tài)環(huán)境問題愈發(fā)凸顯。我國(guó)人均資源較為稀缺，人均耕地面積僅為世界平均水平的40%，人均水資源擁有量不到世界平均水平的25%。同時(shí)資源破壞、環(huán)境污染、水土流失等一系列問題，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的資源環(huán)境約束日益強(qiáng)化。而工業(yè)用糧、飼料用糧等使得糧食需求不斷增長(zhǎng)，對(duì)糧食可持續(xù)發(fā)展提出挑戰(zhàn)。

　　二是糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足。新世紀(jì)以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力和土地價(jià)格剛性增長(zhǎng)，糧食生產(chǎn)成本攀升，給未來農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了風(fēng)險(xiǎn)。2017年，我國(guó)稻谷、小麥、玉米、大豆總成本分別為1210.19元/畝、1007.64元/畝、1026.48元/畝和668.8元/畝，較2001年分別增長(zhǎng)了2.5倍、2.5倍、2.5倍和2.8倍。此外，我國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率與國(guó)際差距很大，經(jīng)營(yíng)主體組織化水平不高，糧食收儲(chǔ)壓力加大，糧食加工產(chǎn)業(yè)化有待完善。

　　三是農(nóng)業(yè)對(duì)外開放對(duì)糧食安全的要求越來越高。全球農(nóng)業(yè)的國(guó)際化浪潮，使得農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，國(guó)際農(nóng)業(yè)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)不斷增強(qiáng)，世界糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)和全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，對(duì)我國(guó)糧食安全提出了更高的要求。近年來我國(guó)糧食進(jìn)口增加迅速，2017年，糧食進(jìn)口量達(dá)13062萬噸，比1978年增長(zhǎng)近14倍，糧食凈進(jìn)口量達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的12782萬噸，比1978年增長(zhǎng)17倍，糧食凈進(jìn)口量與國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量的比重則從2.3%上升到20.7%，國(guó)際貿(mào)易對(duì)糧食安全的影響日益顯著。在投資領(lǐng)域，2018年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)相繼發(fā)布了《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》和《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》兩份文件，提出全面取消稻谷、小麥、玉米收購、批發(fā)的外資準(zhǔn)入限制，同時(shí)取消小麥、玉米之外農(nóng)作物新品種選育和種子生產(chǎn)須由中方控股的限制；在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單在全國(guó)開放措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出小麥、玉米新品種選育和種子生產(chǎn)的中方股比不低于34%。未來在糧食收購、加工、批發(fā)等環(huán)節(jié)，我國(guó)糧食安全將面臨跨國(guó)糧商更為直接、更為充分的競(jìng)爭(zhēng)。

　　四是全球糧食安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。近年來，全球糧食安全形勢(shì)總體寬松，但是2018年世界谷物減產(chǎn)，國(guó)際糧價(jià)迅速提升，糧食安全形勢(shì)不容樂觀。2018年世界谷物產(chǎn)量下降為26.01億噸，同比減少2.1%，而消費(fèi)量增長(zhǎng)為26.53億噸，同比增長(zhǎng)1.5%，供求形勢(shì)由寬松轉(zhuǎn)為趨緊。全球仍有51個(gè)國(guó)家約1.24億人受到急性糧食不安全的影響，同時(shí)世界各國(guó)搶占糧食市場(chǎng)話語權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，歐美等農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)在農(nóng)業(yè)生物技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，正逐步加大對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)的掌控。

　　五是長(zhǎng)期糧食供需偏緊的矛盾依然存在。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化和食物消費(fèi)升級(jí)，我國(guó)糧食需求量不斷增加，糧食自給率降低的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

　　保障糧食安全的戰(zhàn)略構(gòu)想

　　一是走差別化競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展之路。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升還有很大潛力，要立足于資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，走差異化競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展道路。在廣袤平原地帶推進(jìn)規(guī)?；Z食生產(chǎn)，在自然景觀優(yōu)美的區(qū)域開發(fā)休閑觀光農(nóng)業(yè)，在山區(qū)丘陵地帶開發(fā)優(yōu)質(zhì)特產(chǎn)、有機(jī)綠色食品等，以優(yōu)質(zhì)化、高檔化、生態(tài)化提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

　　二是實(shí)行糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的安全保障措施。隨著改革開放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場(chǎng)分工更加細(xì)化，市場(chǎng)主體更加多元，糧食安全的綜合保障能力涉及到更多產(chǎn)業(yè)門類和部門，必須完善糧食全產(chǎn)業(yè)鏈。除保障生產(chǎn)環(huán)節(jié)的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)，糧食流通、加工、收儲(chǔ)、銷售等各環(huán)節(jié)都是我國(guó)糧食安全保障的重要過程，要通過對(duì)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈多樣化、綜合性、全方位的開發(fā)，提升對(duì)國(guó)家糧食安全的控制力。

　　三是加強(qiáng)國(guó)際合作和外資監(jiān)管。依托“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)抓住亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行設(shè)立的契機(jī)，加強(qiáng)雙邊或多邊農(nóng)業(yè)合作，通過基礎(chǔ)設(shè)施和金融支持的帶動(dòng)，加強(qiáng)糧食貿(mào)易的銜接，為我國(guó)的糧食安全與貿(mào)易提供保障。充分利用聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、亞太經(jīng)合組織等國(guó)際組織平臺(tái)，促進(jìn)國(guó)際組織規(guī)則為我所用，共同促進(jìn)世界糧食安全。同時(shí)著眼糧食進(jìn)口和外資進(jìn)入對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)的影響，實(shí)施外資安全審定制度，加強(qiáng)外資監(jiān)管，強(qiáng)化外資企業(yè)貿(mào)易與經(jīng)營(yíng)信息報(bào)告制度，維護(hù)糧食產(chǎn)業(yè)安全。

　　四是加快構(gòu)建更加系統(tǒng)的糧食安全保障體系。目前，我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略體系框架已基本確立，今后一段時(shí)期要加快構(gòu)建糧食安全預(yù)警體系，加大糧食安全大數(shù)據(jù)建設(shè)，盡快將國(guó)內(nèi)外糧食生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、銷售、天氣、自然災(zāi)害等數(shù)據(jù)進(jìn)行全面整合，充分利用遙感、航天、地理信息、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)，對(duì)全球及我國(guó)糧食安全狀況進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和形勢(shì)判斷，進(jìn)一步強(qiáng)化糧食安全宏觀調(diào)控能力。建立健全糧食安全應(yīng)急體系，從結(jié)構(gòu)角度優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)和儲(chǔ)備布局，結(jié)合糧食品種空間分布、物流體系完善程度、區(qū)域銷售規(guī)模與市場(chǎng)需求等，評(píng)估我國(guó)糧食安全的動(dòng)態(tài)變化，保障薄弱地區(qū)、困難群體和應(yīng)急狀態(tài)下的糧食供應(yīng)。著眼于中長(zhǎng)期國(guó)際糧食貿(mào)易格局和流向的變化，在主要出口國(guó)、進(jìn)口國(guó)港口、國(guó)際性交通樞紐、進(jìn)口國(guó)中心城市，建設(shè)一批物流節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)物流節(jié)點(diǎn)與國(guó)際鐵路水路公路運(yùn)輸?shù)牧己勉暯印２⑶壹訌?qiáng)建設(shè)海外服務(wù)體系，搭建投資服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)政府信息支持與服務(wù)。

　　（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）